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2016年7月14日 星期四

極憲解析／12個QA看南海仲裁講了什麼？


南海仲裁結果12日公布，菲律賓三大訴求全達成，其中太平島被降格為礁，嚴重衝擊中華民國主權。（AFP）
文／陳家慶（台大法律系、政治系國際關係組畢業，台大法碩士）
編按：7月12日，「菲律賓對中國 」南海仲裁案，設於海牙的常設仲裁法院公布結果，裁決中國大陸9段線在國際法之下沒有效力，而南沙群島的所有海上地物，均為礁岩，包括太平島在內。

荷蘭海牙的國際仲裁法庭，12日對菲律賓2013年提出的南海仲裁案做出裁決。（美聯社）
Q1：這個仲裁案要決定什麼？
根據仲裁判斷(arbitration award)指出，該次仲裁處理的是中國與菲律賓之間就南中國海地物(geographic feature)於海洋法上的權利與地位爭議，以及中國在南海上從事捕魚等行為的合法性。（仲裁判斷第2段，以下簡稱para.2）
所以本次仲裁判斷並未處理南中國海上島礁等地物的主權歸屬，且這次仲裁也強調其所依據的1982年聯合國海洋法公約（以下簡稱海洋法公約）並非用於處理國家的領土主權，因此仲裁庭並不會作出特定國家在南海領土享有主權的決定。(para.5)
Q2：菲律賓在這次仲裁當中主張哪些東西？
菲律賓總共提出十五項聲明，並主張仲裁庭對於這些聲明具有管轄權(para.112) ，整體而言可以歸納為：
一、中國跟菲律賓在南中國海的海洋性權利，不能超過海洋法公約的範圍
二、中國主張的九段線與歷史性權利主張，在超過海洋法公約的範圍沒有法律效力
三、位於南海的部分低潮高地無法產生領海、專屬經濟區或大陸架
四、位於南海的部分礁岩不能產生專屬經濟區或大陸架（沒有列舉太平島）
五、中國非法干擾菲律賓在其專屬經濟區與大陸架上享有並行使資源的權利
六、中國違反了海洋法公約關於保護和保全海洋環境的義務、違法佔領並建設人工設施、違法執法以及擴大爭端
七、中國應當停止進一步的違法權利主張和活動
所以在仲裁判斷出來之前，許多人認為太平島不會躺著也中槍。
Q3：中國不是拒絕參加嗎，為什麼還可以仲裁下去？
海洋法公約第286條規定公約適用解釋的爭端要是無法經由第十五部分第一節的一般規定解決（例如雙邊協定、調解等等），那麼就可以經由爭端方「任何一方」請求，提交爭議到有管轄權的法院或法庭。而根據公約第287條，可以選擇依照海洋法公約附件七所組成的仲裁法庭。也因此，這次南海仲裁跟一般需要雙方當事人同意的仲裁不太一樣，是可以由一方單獨提出的。而在附件七規定的義務下，仲裁庭也採取措施在不妨礙過程效率的情況下確保程序對兩造的公平性。同時仲裁庭「不但必須查明對該爭端是否確有管轄權，且須查明所提要求在事實上和法理上均有根據」。(para.144)所以說即便中國拒絕參加，仲裁透過相當的證明與說明下，仍具有管轄權，所做出的仲裁判斷仍然對爭端各國（在這個案子裡就是中國跟菲律賓）有拘束力。
Q4：為什麼中國主張的歷史性權利還有九段線主張被打臉了？
海洋法公約對於海洋區域的權利已經作出全面的分配，雖然考量過對於既存權利的保護，但唯有極端例外的情況會將它納入公約當中（例如歷史性海灣的規定）。換言之，除非公約明文指出保障相關歷史既存權，否則各國須接受海洋法公約對海洋區域與權利劃分之分配規範。由此可知，即便中國真的在某種程度上對於南中國海水域的資源享有歷史性權利，這種權利也將因為該權利不符合海洋法公約關於專屬經濟區規定而消滅。更何況並沒有證據顯示歷史上中國對於這片水域以及其資源具有排他性的控制。
所以中國對於九段線內的資源主張歷史性權利並沒有法源依據，白話文就是九段線是中國在自嗨。
至於有人說九段線的主張早於中國加入海洋法公約因此應有效力（中國於１９９６年批准該約）。雖說國際法對領陸的規範未必溯及既往，但海洋法公約，尤其是領海、臨接區、專屬經濟區等領域劃分及海洋環境保護卻絕對是當代的產物。中國要拿明朝的尚方寶劍斬清朝的官似乎有點說不過去。
Q5：菲律賓的請求不是不包含太平島嘛，怎麼躺著也中槍？
在言詞辯論的時候，菲律賓表示太平島不是海洋法公約定義下的島嶼，而在管轄權判斷時仲裁庭就表達菲律賓的請求需要仲裁庭就該海域所有地物一併判斷。(para.393以下) 因為海洋法公約規定島嶼可以產生200浬專屬經濟區與大陸架，而為了要能夠判斷菲律賓所直接請求的部分能否產生專屬經濟區或大陸架之外，對於影響菲律賓其他請求（請求五與請求八）的顯著高潮高地也應當一併判斷。(para.396)
也就是說，因為太平島可能會影響仲裁庭判斷請求五當中對於美濟礁、仁愛礁是否屬於菲律賓專屬經濟區和大陸架，以及請求八當中中國是否非法妨礙菲律賓享有並行使他的專屬經濟區和大陸架權利，仲裁庭必須要把其他明顯的高潮高地是否屬於島嶼，一併做出判斷。
結果就是南沙群島最大的太平島被拉進來一併判斷。

南海仲裁結果12日公布，國安高層密切關注，多次沙盤推演相關因應作為。圖為太平島。（AFP）
Q6：那為什麼太平島被仲裁庭認為不是島嶼？
先來看一下海洋法公約第121條對島嶼的定義：
島嶼是四面環水並在高潮時高於水面的自然形成的陸地區域。
除第3款另有規定外，島嶼的領海、毗連區、專屬經濟區和大陸架應按照本公約適用於其他陸地領土的規定加以確定。
不能維持人類居住或其本身的經濟生活的岩礁，不應有專屬經濟區或大陸架。
仲裁庭認為地物的狀態應該要在其自然狀態(natural condition)下判斷。(para.508)，因此用來判斷這些地方是不是島嶼的依據，並不是當前的使用方式（所以現在海水淡化挖井養羊來不及了），而是在專屬經濟區概念出現前，或是人類明顯改造島嶼的行動前。因為仲裁庭認為在判斷是否適於維持人類居住或其本身的經濟生活上比較可靠的指引。(para.578)
此外，仲裁庭認為海洋法公約下的島嶼必須要有維持人類居住或經濟生活的客觀承載力(objective capacity)。(para.504) 而南沙群島「所有的」高潮高地都無法自給地維持永續的人類居住或是經濟生活，也因此不能產生專屬經濟區與大陸架。(para.626) 仲裁判斷也明確表示太平島(Itu Aba) 並不享有海洋法公約規定的島嶼的地位。(para.632)
而仲裁庭也對一些條件進行了分析：
一、根據日本人之前的調查(para.582)，太平島上的確有相當的飲用水。但菲律賓所提出的證據顯示太平島上飲用水蘊含量有限，而且經過機場開發更可能減低它的儲水能力。法院認為太平島的飲用水在自然狀態下可以支持小規模的人數。(para.584)
二、太平島有森林，而且可以種植木瓜與香蕉，但在生物上仍出現小島常見的不穩定性，因此島上動植物分布的變化十分頻繁。(para.593)
三、太平島的農業潛力不足以支持相當的人口(sizable population)。(para.596)
四、南沙群島在歷史上的確出現過小規模的漁民群體，但生存上受到相當的限制。(para.599)
五、南沙群島只有出現過相當短暫的商業活動，整體而言南沙群島的人類活動多半屬於政府行為。(para.614)
然而，這些歷史紀錄並不足以支撐南沙群島在海洋法公約上的島嶼地位，因為在南沙群島並不足以維持人類居住(para.622)。這必須要建立在穩定社群(stable community of people)的非短暫性的定居(non-transient inhabitation)。(para.618) 在維持經濟生活方面，經濟活動必須基於該地而非全然集中於周圍領海或是其他外在資源，而且沒有穩定在地社群支持的經濟活動也是不足以構成經濟生活的。(para.623) 而太平島等高潮高地並不具備這些條件。(para.625)
仲裁法院此舉的目的或許在預防科技發展對規範產生的不確定性，例如快速運補還有填海造陸等等。借用憲法上常用的詞彙，看來本次仲裁法院對於「活的國際法（living international law）」並不買單。
Q7：太平島不是島，會怎樣？
這次仲裁判斷認為太平島不是海洋法公約所規範的島嶼，因此不能主張專屬經濟區與大陸架。雖然仲裁庭沒有對於各個島嶼礁岩的主權歸屬進行判斷，但若這個認定標準被國際普遍接受，那麼我國將無法主張太平島周圍的專屬經濟區與大陸架，對於我國的漁業等經濟活動可能產生衝擊（不過漁業署到目前似乎也還沒有拿出具體衝擊影響評估就是），同時也會影響日後我國參與南中國海經濟開發的機會。
Q8：啊台灣就不是國家啊，幹嘛在意南海上的這塊大石頭？
這個仲裁判斷只拘束當事國，也就是菲律賓與中華人民共和國。然而越南、馬來西亞、日本等國已經接受仲裁判斷的見解，如果沒有持續反對，讓這個仲裁判斷對於島嶼的認定隨著之後的發展逐漸變成習慣國際法，那麼我國對於太平島周邊經濟權利的主張就會受到影響。
反對仲裁判斷對於島嶼定義的認定，並不代表我國就要隨中國起舞支持九段線還有歷史性權利。即便太平島是個島嶼，在劃定專屬經濟區時，考量菲律賓還有越南的海岸線長度，在衡平劃分的原則下，台灣也只是在南海打個卡插個旗，更挖不到什麼石油，就是在談判桌上當個小咖咖。不會有什麼太平島要是個島嶼的話台灣就會制霸南海之類的。
Q9：可是美國不是主張航行自由，太平島是島嶼的話不就跟美國唱反調？
有句話很重要所以要說三次：
專屬經濟區與大陸架不妨礙航行自由
專屬經濟區與大陸架不妨礙航行自由
專屬經濟區與大陸架不妨礙航行自由
依照仲裁判斷見解的操作，南海不會因此完全變成公海，而是「僅有沿岸國家可以產生專屬經濟區與大陸架，只是佔有南沙群島的礁岩無法產生」。也就是說菲律賓、越南、馬來西亞、汶萊仍然可以直接在南中國海劃設專屬經濟區與大陸架，中國無法因為他在南沙群島佔領礁岩與填海造陸而劃設，台灣也不能主張太平島可以劃設。
所以說南中國海依照仲裁判斷見解，仍然會出現專屬經濟海域，但他影響的是經濟上主權的行使，並不會妨礙南中國海的自由航行。 不然你真的以為麻六甲海峽跟台灣海峽這麼窄，那些貨輪真的都只能走公海嗎？
Q10：啊台灣就是沒有從太平島劃專屬經濟區啊，那麼緊張幹嘛？
台灣不是個咖，不想要在南中國海淌混水，不代表台灣不能主張依國際法劃定專屬經濟區。如果現在不主張台灣在太平島擁有這項權利，如果我們讓這次仲裁判斷對於島嶼的定性成為國際上解釋海洋法公約的共識，那麼以後就算獨立成功，想跟其他國家談共同開發南中國海的經濟資源也會被無視。（就人家的專屬經濟區啊，彼此又沒有重疊，太平礁不是只有領海膩！）
Q11：給我翻譯翻譯Taiwan Authority of China
這次仲裁判斷，仲裁庭把台灣稱為「Taiwan Authority of China」，直接翻譯就是中國台灣當局。這樣的處理的確比中國台灣省Taiwan, Province of China好，但仲裁庭還是認為台灣是中國的一部份。而且仲裁庭提到中國就是指中華人民共和國，並沒有什麼平行的Beijing Authority of China，所以支持一國兩府還有九二共識的人真的不用高興。因為仲裁庭腦袋並沒有這些概念，中國就是中華人民共和國，台灣當局與中華人民共和國不是平等的關係。
相較於太平島的經濟主權而言，台灣在國際法上透過實踐被視為中國也就是中華人民共和國的一部份，是更加不利的。我國政府對此嚴正抗議也是應該的。

對於南海仲裁結果，總統府表示絕不接受，並提前派遣康定艦赴南海巡弋。（中央社）
Q12：仲裁判斷就說不是島啊，幹嘛掙扎？
仲裁判斷對於當事國有拘束力（雖然中國很明顯拒絕遵守），但他並不是什麼普世價值，見解內容也不是絕對應該遵守的國際法原則，任何國家基於自己的利益阻止不利於己的國際法見解成為習慣國際法，是相當自然的事情。更何況，拒絕仲裁判斷就島嶼定義的認定並不排斥接受仲裁判斷對於九段線的否定。並不會因為這樣就變成中國同路人。
而且，操作這個見解時，日本所實質佔領的沖之鳥（不加蓋就會沉到海裡）、釣魚台（只能蓋燈塔），巴西佔有的聖彼得與聖保羅群島（一樣只有燈塔連森林都沒有），都不會是島嶼，也不能主張專屬經濟區。因此挑戰這個見解在國際上也並非全然沒有根據，也絕對不是與中共站在同一陣線。
附錄：菲律賓的十五項請求
（1） 中共在南海的海洋權利，如菲律賓一樣，不能超過《聯合國海洋法公約》明文允許的範圍；
（2） 中共主張的對“九段線”範圍內的南海海域的主權權利和管轄權以及“歷史性權利”與《公約》相違背，這些主張在超過《公約》明文允許的中共海洋權利的地理和實體限制的範圍內不具有法律效力；
（3） 黃岩島不能產生專屬經濟區或者大陸架；
（4） 美濟礁、仁愛礁和渚碧礁為低潮高地，不能產生領海、專屬經濟區或者大陸架，並且為不能夠通過先佔或其他方式取得的島礁；
（5） 美濟礁和仁愛礁為菲律賓專屬經濟區和大陸架的一部分；
（6） 南薰礁和西門礁（包括東門礁）為低潮高地，不能產生領海、專屬經濟區或者大陸架，但是它們的低潮線可以作為分別測量鴻庥島和景宏島的領海寬度的基線；
（7） 赤瓜礁、華陽礁和永暑礁不能產生專屬經濟區或者大陸架；
（8） 中共非法地妨礙了菲律賓享有和行使其對專屬經濟區和大陸架的生物和非生物資源的主權權利；
（9） 中共非法地未曾阻止其公民和船隻開發菲律賓專屬經濟區內的生物資源；
（10） 通過妨礙其在黃岩島的傳統漁業活動，中共非法地阻止了菲律賓漁民尋求生計；
（11） 中共在黃岩島、仁愛礁、華陽礁、永暑礁、南薰礁、赤瓜礁、東門礁和渚碧礁違反了《公約》下保護和保全海洋環境的義務；
（12） 中共對美濟礁的佔領和建造活動：
（a） 違反了《公約》關於人工島嶼，設施和結構的規定；
（b） 違反了中共在《公約》下保護和保全海洋環境的義務；以及
（c） 構成違反《公約》規定的試圖據為己有的違法行為；
（13） 中共危險地操作其執法船隻給在黃岩島附近航行的菲律賓船隻造成嚴重碰撞危險的行為違反了其在《公約》下的義務；
（14） 自從2013年1月仲裁開始，中共非法地加劇並擴大了爭端，包括：
（a） 妨礙菲律賓在仁愛礁海域及其附近海域的航行權利；
（b） 阻止菲律賓在仁愛礁駐紮人員的輪換和補給；
（c） 危害菲律賓在仁愛礁駐紮人員的健康和福利；以及
（d） 在美濟礁、華陽礁、永暑礁、南薰礁、赤瓜礁、東門礁和渚碧礁從事挖沙填海和人工島嶼的建造和建設活動；以及
（15） 中共應該尊重菲律賓在《公約》下的權利和自由，遵守其在《公約》下的義務，包括保護和保全南海海洋環境的義務；同時，在行使其在南海的權利和自由時，應該對菲律賓在《公約》下的權利和自由予以適當考慮。
（本文轉載自極憲焦點，大紀元經授權轉載。）
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【2016年07月14日訊】
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